建设项目工程总承包（EPC）费率（下浮率）合同应用实践

近几年来,建设项目大力推行工程总承包（EPC）发包模式，各省或地方对采用工程总承包（EPC）模式建设项目的合同价格形式类型较多，如：总价合同、单价合同、费率合同、混合价格合同，为确保建设项目真正实现设计、采购、施工等各阶段工作深度融合，有利于实现优化资源配置；并且逐步规范工程总承包合同计价行为，国家、省级或各地方均颁布了各类型、各视角的工程总承包（EPC）管理办法、细则或指导意见。

部分建设项目由于时间紧、任务重，为最大限度实现缩短建设项目招标前期时间，工程总承包（EPC）招标合约规划价格形式多数选用费率（下浮率）合同或混合价格形式。基于发包人视角，建设项目选用费率（下浮率）合同价格形式时应用实践主要包括以下几方面：

一、熟悉建设项目工程总承包（EPC）合同价格形式

近几年通过对国家、各地方及各行业建设项目工程总承包合同价格形式进行梳理，依据国际《FIDIC设计－采购－施工与交钥匙项目合同条件》（2017版银皮书）及国家、各地方及各行业政策文件，工程总承包合同价格形式分为总价合同、单价合同、费率合同、混合价格合同，具体情况详下表：

政策依据		合同价格形式
部门	文件依据	总价合同	其他
国际咨询工程师联合会	国际《FIDIC设计－采购－施工与交钥匙项目合同条件》（2017版银皮书）	●
住房城乡建设部	《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）	●	成本加酬金合同
住房城乡建设部	《建设项目工程总承包管理规范》（GB/T50358-2017）	●	――
交通运输部	公路工程设计施工总承包管理办法（中华人民共和国交通运输部令2015年第10号）	●	清单计价方式
云南省水利厅	云南省《关于印发云南省水利建设工程设计采购施工总承包指导意见的通知》云水建管〔2014〕45号	●	单价合同
四川省住房和城乡建设厅	《关于四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包合同计价的指导意见》（川建行规〔2022〕12号）	●	总价与单价组合式合同
深圳市住房和建设局	深圳市住房和建设局关于印发《EPC工程总承包招标工作指导规则（试行）》的通知（深建市场〔2016〕16号）	采用总价包干计价模式，但地下工程不纳入总价包干范围	采用下浮时，最终批复概算作为上限价的结算方式
上海市住房和城乡建设管理委员会	关于发布《上海市工程总承包试点项目管理办法》的通知（沪建建管〔2016〕1151号）	●	――
福建省住房和城乡建设厅、福建省发展和改革委员会、福建省财政厅	关于印发《福建省政府投资的房屋建筑和市政基础设施工程开展工程总承包试点工作方案》的通知（闽建筑〔2016〕41号）	初步设计审批后发包的，宜采用固定总价合同方式	政府投资工程项目，在可研批复后进行工程总承包发包的，宜采用预算后审方式并在招标文件或者发包合同中约定。
浙江省住房和城乡建设厅	《关于深化建设工程实施方式改革积极推进工程总承包发展的指导意见》（浙建〔2016〕5号）	●	――
湖南省人民政府办公厅	湖南省人民政府办公厅《关于推进工程总承包发展的指导意见》（湘政办发〔2017〕58号）	●	成本加酬金合同

二、费率合同优劣分析

建设工程招标投标时，工程总承包投标人以下浮率的高低进行竞标，发包人综合评估投标人报价的下浮费率、企业资质、技术标文件等确定中标人并签订合同；合同实施过程中承包人按合同约定编制施工图预算并提交发包人审核，经审核的施工图预算金额按中标下浮率下浮后作为合同金额，费率合同优劣分析如下：

1.该合同价格形式优势

招标资料简单，招标前期准备时间短，经济标评审便捷、可快速推进招标投标工作，有利于项目迅速启动；计量计价原则清晰，便于变更项目预算编制和费用审核。

2.该合同价格形式劣势

（1）预算定额仅反映常规施工工艺在正常工作环境中的资源消耗和价格数据，缺少新技术、新工艺以及采用特殊施工工艺、特殊设备施工项目的消耗量及价格数据，在此类特殊项目费用核定方面存在局限性，容易产生纠纷。

（2）施工图预算的措施项目清单主要依据施工组织设计或专项施工方案编制，承包人常会在施工组织设计、专项施工方案中增加额外非必要措施或故意采用经济性较差的措施以增大措施费用预算获取额外利润。

（3）施工过程中面临大量认质认价工作，价格纠纷较多，若品牌选用范围较小，容易出现承包人串通供应商哄抬价格的情况，不利于投资控制。

三 费率合同选用因素分析

各建设项目为最大限度降低审计风险，多数工程总承包（EPC）建设项目合同价格形式以选用费率（下浮率）合同为主要形式，一般情况下费率（下浮率）合同适用条件需考虑因素：项目交付时间情况、招标时建设规模及建设标准暂无法明确、招标时功能需求不够明确。

四、费率合同风险及应对策略

结合参与工程总承包（EPC）建设项目咨询经验，采用费率（下浮率）合同价格形式，作为工程总承包发包人主要面临以下几方面风险：

（一）投资失控风险

费率合同价格形式的工程总承包建设项目投资失控主要原因为工程投资确定方法不合理、政策变化、物价变化、设计缺陷、合同管理不规范、无限额管控措施、造价管理人员专业技能欠缺或经验不足等多方面引起投资失控风险，主要应对策略为：

1.重视投资概算审核工作，保证投资概算合理、完整。

2.加强设计管理，并前置设计缺陷由总承包人承担违约责任。

3.实施过程中实行项目投资动态管理机制，工程变更审批采用先测算费用论证后方可变更，且原则上采用工程总承包模式应以零签证为目标。

4.嵌入对设计团队或施工管理团队设计优化节约投资激励机制。

（二）项目工期延误风险

费率合同价格形式的工程总承包建设项目实施过程中涉及大量的材料及设备认质、认价工作，推进认质、认价工作时发包人、总承包人、监理人面临对选材参数、选材品牌、选材品质、选材价格进行审批确认，由于各方维护利益不同，容易产生认质、认价工作不顺利，建设进度造成不良影响，主要应对策略为：

将项目工期合理细化，形成项目进度节点工期，并嵌入各节点违约金及激励机制，即：其中某一节点未按期完成，暂不承担违约金，保证后续节点按期完成，前一节点工程总承包人不承担违约金；前一节点未按期完成，后续节点也未按期完成，工程总承包人按照承担双倍违约金，依次类推。

（三）合约条款规划缺陷风险

工程总承包建设项目采用费率合同价格形式时，由于属于开口类型合同，合约条款规划时多数工程总承合同仅约定计量及计价标准，其余条款约定较为简单，项目实施过程中各项费用确认时歧义较大，主要应对策略为依据中国建设工程造价管理协会《建设工程总承包计价规范》（征求意见稿）及《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）中相关合同条款规定拟定合约规划，发承包双方应在合同中约定如下内容，其中：

1.工程费用和工程总承包其他费的总额，结算与支付方式；

2.预付款的支付比例或金额、支付时间及抵扣方式；

3.期中结算与支付的里程碑节点，进度款的支付比例；

4.合同价款的调整因素、方法、程序及支付时间；

5.竣工结算编制与核对、价款支付及时间；

6.提前竣工的奖励及误期赔偿的额度；

7.质量保证金的比例或数额、预留方式及缺陷责任期；

8.违约责任以及争议解决方法；

9.与调整合同价款相关调整方式约定：法律法规变化、工程变更、物价变化、不可抗力、工期提前延误、计日工、工程签证、索赔、预备费（暂列金额）、发承包双方约定的其他调整事项。

（四）审计风险

作为工程总承包发包人建设项目进行审计时主要面临建设程序执行不到位、招投标合约规划不合理、项目管理不规范、投资失控或超概、多计工程价款等审计风险，主要应对策略为：

1.项目管理过程中充分发挥各专业咨询机构的智囊及顾问作用。

2.制订完善符合工程总承包的项目管理制度、流程。

3.后置施工图预算审核，强化竣工结算结果的合理性。

（五）工程总承包人管理经验不足风险

虽然建设项目采用工程总承包发包模式已发展多年，但国内建设项目近几年才大力推行工程总承包发包模式，对于多数施工总承包人均无工程总承包管理经验，且多数工程总承包人的设计与施工团队分离未能真正形成一个团队或一体化运行机制。对于发包人来说无法实现采用工程总承包模式的目的，项目管理仍然为碎片化，未能形成集成化、统筹管理，无法解决发包人对工程项目管理的难题。为合理规避工程总承包人管理经验不足风险，必须择优选择有工程总承包管理经验的工程总承包人及项目管理团队。

五、费率合同管控方法探索

认清费率合同短板

费率合同主要体现为勘察设计费、工程费、设备费等计费方式为下浮率，由于费率合同为开口合同，工程造价事前不能确定难以得到合理价格，可控性差及风险预控意识淡薄,项目实施过程中容易出现承包人设计时偏好采用利润率高材料、新工艺及无法定价设备、部分措施费用难以定价，发包人面临监管难度较大及廉政风险较大，且在发包人设计管理能力薄弱或无法发挥施工图审图权时易导致投资失控。

费率合同避短策略

（1）招标时明确最终批复概算作为最高上限结算价。

（2）以市场估价体系破解定额本身计价局限性。

经过对各地方计价定额进行深入研究，部分定额与采用施工方案不匹配、部分定额含量有误（如：云南省钢结构防火涂料定额含量偏高）、部分定额适用条件不清晰，现场条件多变易产生套用定额歧义，针对定额局限性应灵活采取多种计价形式相结合破除固有思维限制，即：

①缩小套用定额计价范围，从保证材料或设备品质角度、从推广工匠精神角度扩大采取市场估价计价范围。

②从主动控制投资角度，事前约定易争议措施项目计价方法（如：事前约定降排水、大机进退场费用采取固定总价或固定单价方式等）。

（3）加强合约策划能力提升实现有效降低计价风险

费率合同是招标时仅竞争下浮费率形成事后定价，为实现投资可控、项目功能需求最大化，招标时应做以下几方面合约策划，其中：

①事前约定材料价格取定方式：明确材料或设备价格适用行业主管部门颁布指导价范围、市场定价材料或设备范围。

②事前约定采用市场估价计价项目：为保证项目重要部位效果、品质、质量，材料或设备选用时应考虑技术参数、品牌等因素，该部分材料或设备价格应以市场估价计价为主。

③事前约定易争议项定额套用方法。

④事前约定非实体项计量、计价方法（如：马凳筋、降排水、铺砖渣等）。

（4）充分发挥混合价格优势

混合价格形式指费率、固定单价、固定总价相互搭配，以主动控制策略在招标时明确容易失控项目或对投资影响较大项目预控方法，如：降排水、二次搬运等采用固定总价、勘察费及设计费采用固定单价、总承包管理费采用费率或固定总价等。

（5）加强施工图审查权控制

工程总承包模式赋予总承包人较大设计优化空间，作为发包人既要鼓励设计优化，又要掌握优化后项目资产实际价值，避免项目资产虚高多付费，工程总承包项目管理应借鉴公路工程总承包管理经验，发包人应充分运用施工图审查权，促使设计优化成果显著，并推行设计优化分享或分成机制。

来源：《必读》第2期马文杰